關于進一步加強建筑市場監(jiān)管工作的意見
 建市〔2011〕86號

    當前，我國建筑市場運行機制初步建立，建筑業(yè)規(guī)模不斷擴大，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。但是，目前建筑市場仍然存在著一些突出問題，尤其是市場各方主體行為不規(guī)范，影響了建筑業(yè)的健康發(fā)展。為維護建筑市場秩序，保障工程質量安全，現(xiàn)就進一步加強建筑市場監(jiān)管工作提出如下意見：
    一、落實建設單位責任，嚴格依法發(fā)包工程
    （一）不具備建設條件的項目一律不得發(fā)包。建設單位要嚴格遵守國家有關建設工程基本程序、工期、造價、質量、安全、節(jié)能與環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)和強制性標準，依法進行項目發(fā)包，不得以任何名義不履行法定建設程序或者擅自簡化法定建設程序。建設工程發(fā)包應當具備以下條件：
1.已經(jīng)履行工程立項審批、核準或備案手續(xù)；
2.發(fā)包人為法人或依法成立的其他組織；
3.有滿足工程發(fā)包所需的資料或文件；
4.工程建設資金已經(jīng)落實；
5.法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。
    （二）禁止設置不合理的招標條件。建設單位要嚴格依法進行工程招標，不得設置不合理條款排斥或限制潛在投標人，不得將所有制形式、企業(yè)注冊地、過高資質等級要求、特定地域業(yè)績及獎項等設置為招標條件，嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設。
    （三）禁止肢解發(fā)包工程。建設單位要將工程發(fā)包給具備相應資質條件的承包單位，不得將應當由一個承包單位完成的建設工程肢解成若干部分發(fā)包給不同的承包單位。建設單位將施工總承包單位資質范圍內的工程發(fā)包給兩個及以上單位的，視為肢解發(fā)包，有關部門要依法進行查處。
建設單位直接向施工總承包單位的分包單位支付分包工程款，或者要求承包單位將已經(jīng)承包的部分建設工程分包給指定單位的，有關部門應當依法進行查處。
    （四）禁止建設單位指定工程分包單位。承包單位對其承包范圍內的部分專業(yè)工程依法進行分包時，建設單位不得指定分包單位，不得要求承包單位購入其指定的建筑材料、構配件和設備，不得采用與總承包單位、分包單位簽訂“三方協(xié)議”的方式變相指定分包單位。
    二、規(guī)范工程承包行為，嚴禁轉包和違法分包
    （五）禁止轉包工程。承包單位要嚴格履行合同約定的責任和義務，不得轉包工程。工程勘察、設計、施工單位不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部建設工程轉給他人或者以分包名義分別轉給他人的；分包　　工程的發(fā)包單位未在施工現(xiàn)場設立項目管理機構、派駐項目經(jīng)理及配備項目管理人員的，視為轉包工程，有關部門要依法進行查處。
實行施工總承包的工程，施工總承包單位與施工總承包范圍內分包工程的發(fā)包單位是兩個獨立法人單位的；主體工程使用的主要建筑材料或設備由分包單位購買或租賃的，有關部門應當依法進行查處。
    （六）禁止違法分包工程。承包單位要嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定進行工程分包。承包單位不得將承接工程的主體工程進行分包，分包單位不得將分包工程再分包。承包單位存在下列情形之一的視為違法分包，有關部門要依法進行查處：
1.承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位或個人的；
2.承包合同中沒有約定，又未經(jīng)建設單位書面認可，承包單位將其承包的部分建設工程交由其他單位完成的；
3.勞務企業(yè)將承包的勞務作業(yè)再分包的；
4.法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。
建筑工程設計單位將建筑專業(yè)的全部設計業(yè)務分包給其他單位的，建筑、結構、機電工程設計事務所將本專業(yè)的設計業(yè)務分包給其他單位的，其他專業(yè)工程設計單位將全部工藝設計業(yè)務分包給其他單位的，有關部門應當依法進行查處。
    三、加強合同管理，規(guī)范合同履約行為
    （七）規(guī)范合同訂立。建設工程合同雙方要在合同中明確約定承包范圍、質量安全要求、工期、價款及支付方式、變更要求、驗收與結算以及合同爭議的解決方式等內容，避免因雙方責任、權利、義務約定不明確造成合同糾紛。建設單位不得任意壓低造價和壓縮工期。合同雙方要依據(jù)國家和建設項目所在地的有關規(guī)定，合理確定工程預付款、進度款的數(shù)額和支付方式，工程變更的調整方式，工程量清單錯漏項的認定方式，人工及材料　價格大幅變化所致風險的承擔方式，竣工結算款的支付期限等。各地造價管理機構要依據(jù)市場實際價格情況及時發(fā)布建設工程造價信息，指導和推進合同雙方規(guī)范工程計價行為。
    （八）推行合同備案制度。合同雙方要按照有關規(guī)定，將合同報項目所在地建設主管部門備案。工程項目的規(guī)模標準、使用功能、結構形式、基礎處理等方面發(fā)生重大變更的，合同雙方要及時簽訂變更協(xié)議并報送原備案機關備案。在解決合同爭議時，應當以備案合同為依據(jù)。
    （九）落實合同履約責任。合同雙方應當按照合同約定，全面履行各自義務和責任，協(xié)商處理合同履行中出現(xiàn)的問題和爭議。建設單位要及時跟蹤工程質量安全、工程進展等情況，按時支付工程預付款、安全防護費、進度款和辦理竣工結算，并督促承包單位落實質量安全防護措施。建設單位未按合同約定支付工程款，致使承包單位無法施工的，由建設單位承擔工期延誤的責任，并按照合同約定向承包單位賠償經(jīng)濟損失。承包單位要按照合同約定認真履行工程質量安全、工期等義務，按時支付勞務費和辦理竣工結算。
    （十）建立合同履約風險防范機制。在工程建設項目特別是房地產(chǎn)開發(fā)項目中，要積極推行以業(yè)主工程款支付擔保、承包商履約擔保為主要內容的工程擔保制度，完善相關措施，落實擔保人保后監(jiān)管責任，促進合同履約，防范和化解合同爭議。要積極推行工程質量保險制度，防范和降低工程質量風險。
四、加強施工現(xiàn)場管理，保障工程質量安全
    （十一）強化施工總承包單位負責制。施工總承包單位對工程施工的質量、安全、工期、造價以及執(zhí)行強制性標準等負總責。施工總承包單位的責任不因工程分包行為而轉移。分包單位責任導致的工程質量安全事故，施工總承包單位承擔連帶責任。專業(yè)分包或勞務分包單位應當接受施工總承包單位的施工現(xiàn)場統(tǒng)一管理。建設單位依法直接發(fā)包的專業(yè)工程，建設單位、專業(yè)承包單位要與施工總承包單位簽訂施工現(xiàn)場統(tǒng)一管理協(xié)議，明確各方的責任、權利、義務。
    （十二）健全施工現(xiàn)場管理制度。施工單位要制定工程項目現(xiàn)場管理辦法并嚴格執(zhí)行，配備與項目規(guī)模技術要求相適應的項目管理班子。項目經(jīng)理、施工、技術、質量、安全、勞資等管理人員應為本企業(yè)人員且持有相應資格的上崗證書。施工單位要切實履行職責，定期對本單位和分包單位的現(xiàn)場管理人員和作業(yè)人員到位和持證上崗、質量安全保證體系、技術交底、教育培訓等實施情況進行檢查。
    （十三）強化設計單位的現(xiàn)場設計服務。建設單位和設計單位要明確約定現(xiàn)場設計服務的內容及費用。設計單位要加強工程項目建設過程中的現(xiàn)場設計服務，在項目施工前應對審查合格的施工圖文件向施工單位做出詳細說明，并及時解決施工過程中與設計有關的問題。設計單位要對參加現(xiàn)場設計服務情況做出記錄并予以保存。
    （十四）嚴格履行監(jiān)理單位職責。監(jiān)理單位要嚴格依照法律法規(guī)以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同實施監(jiān)理，對建設工程的施工質量安全依法承擔監(jiān)理責任。監(jiān)理單位要落實項目總監(jiān)負責制，建立項目監(jiān)理機構，配備足夠的、專業(yè)配套的監(jiān)理人員，嚴格按程序開展監(jiān)理工作。監(jiān)理工程師要按照工程監(jiān)理規(guī)范的要求，采取旁站、巡視、平行檢驗等多種形式，及時到位進行監(jiān)督檢查，對達不到規(guī)定要求的建筑材料、構配　件、設備以及不符合要求的施工組織設計、施工方案不得簽字放行。發(fā)現(xiàn)存在質量安全隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫停施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，監(jiān)理單位要及時向有關主管部門報告。
    （十五）嚴格執(zhí)行工程建設標準。建設工程的建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、檢測等單位要嚴格執(zhí)行工程建設標準，督促從業(yè)人員認真掌握并嚴格執(zhí)行相關工程建設標準。各地要加強對工程建設標準的培訓和宣傳，并將市場各方主體不執(zhí)行工程建設強制性標準的情況及時在建筑市場誠信信息平臺上公布。
    五、加強建筑勞務管理，提高作業(yè)人員素質
    （十六）落實用工單位責任。施工總承包單位對勞務分包單位的日常管理、勞務作業(yè)和用工情況負有監(jiān)督管理責任，對監(jiān)管不到位以及因轉包、違法分包工程造成拖欠勞務人員工資的，依法承擔相應責任。施工總承包單位不得要求勞務分包單位墊資承包，不得拖欠勞務分包單位的勞務費用。用工單位要依法與勞務人員簽訂規(guī)范的勞動合同。用工單位對內部用工管理、持證上崗作業(yè)和勞務人員工資發(fā)放負直接責任，并要按月或按合同約定及時支付勞務人員工資，不得以任何理由拖欠勞務人員工資。
    （十七）加大農(nóng)民工培訓力度。要利用各類職業(yè)培訓資源，充分發(fā)揮職業(yè)院校和社會化職業(yè)培訓機構作用，建立政府部門、行業(yè)協(xié)會、施工單位多層次培訓體系，多渠道籌集培訓經(jīng)費，加大對農(nóng)民工的培訓力度。進一步落實持證上崗制度，特殊工種人員嚴禁無證上崗。大力開展職業(yè)技能培訓與鑒定工作，普通技術工人在“十二五”期間推行持證上崗。營造職業(yè)技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環(huán)境，增強農(nóng)民工參加培訓、提升技術水平的積極性，全面提高建筑勞務人員素質。
    （十八）推行建筑勞務人員實名制管理。施工總承包單位要以工程項目為單位落實勞務人員實名管理制度，要配置專人對勞務分包單位的勞動統(tǒng)計、出工考勤、工資發(fā)放進行監(jiān)管，并處理勞務人員的舉報投訴。用工單位要設置專人對勞務人員身份信息、勞動合同、工資發(fā)放、持證上崗、工傷保險、意外傷害險等情況進行規(guī)范管理。各地要總結試點地區(qū)的經(jīng)驗，擴大建筑勞務人員信息化管理試點范圍，實行建筑勞務人員從業(yè)檔案電子化管理。
    六、加強誠信體系建設，提高監(jiān)管信息化水平
    （十九）建立完善建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)。要加快行業(yè)注冊人員數(shù)據(jù)庫、企業(yè)數(shù)據(jù)庫、工程項目數(shù)據(jù)庫的建設步伐。住房城鄉(xiāng)建設部將盡快制定全國建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)標準。各地要健全和完善省級建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)的基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)與中央數(shù)據(jù)庫的對接和互聯(lián)互通，在全國范圍內建立覆蓋建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等各方主體，以及招標投標、施工許可、工程施工、質量安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息系統(tǒng)。
    （二十）加強信用信息的采集和錄入。各地要建立由企業(yè)資質、人員資格、招標投標、施工許可、合同備案、設計、施工、監(jiān)理、造價、質量、安全、行政執(zhí)法等多部門組成的聯(lián)席辦公機制，建立綜合與專業(yè)相結合、上下對口聯(lián)動的信用信息采集體系，落實工作職責，按照《全國建筑市場責任主體不良行為記錄基本標準》，及時錄入和上報不良信用信息。住房城鄉(xiāng)建設部將繼續(xù)完善全國建筑市場誠信信息平臺，盡快出臺注冊執(zhí)業(yè)人員不良行為記錄基本標準，并建立信息報送通報制度，對不按期報送、瞞報信用信息的地區(qū)進行通報批評。
    （二十一）實現(xiàn)市場主體行為信息公開。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要充分利用全國建筑市場誠信信息平臺，向社會公布工程項目、承包企業(yè)及注冊人員的基本情況、招投標、施工許可、質量安全、合同備案、合同履約等各類信息，盡快制定不良行為信息分級分類管理辦法，公示市場主體的不良行為，公布發(fā)生較大及以上質量安全事故、轉包工程、違法分包工程、拖欠農(nóng)民工工資、以討要工資為名擾亂正常生產(chǎn)生活秩序等違法違規(guī)行為的企業(yè)和人員，接受社會監(jiān)督。要逐步建立失信懲戒、守信激勵制度，通過約談、公示、公告等方式進行信用懲戒和社會監(jiān)督，通報表彰誠實守信的企業(yè)和人員，引導建設單位在發(fā)包中選用遵紀守法、重視質量安全的企業(yè)和人員，不用不遵紀守法、不重視質量安全的企業(yè)和人員。
    七、加大市場清出力度，嚴肅查處違法違規(guī)行為
    （二十二）強化質量安全事故“一票否決制”。各地要積極主動參與質量安全事故的調查處理，建立事故統(tǒng)計通報制度，及時將事故情況及涉及企業(yè)和個人信息通報上級住房城鄉(xiāng)建設主管部門。對事故涉及的企業(yè)和個人，要暫停其資質資格的升級、增項。要加強事故責任認定后的處罰，對事故負有責任的企業(yè)和個人，要按照有關法律法規(guī)和《規(guī)范住房城鄉(xiāng)建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》、《住房城鄉(xiāng)建設部工程建設行政處罰裁量基準》，予以嚴肅查處。
    （二十三）加強資質資格動態(tài)監(jiān)管。要嚴格資質資格的審批，適度提高準入標準，調控各類企業(yè)數(shù)量規(guī)模。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要明確職責、嚴格把關，認真核實企業(yè)的工程業(yè)績，嚴厲打擊資質資格申報過程中弄虛作假行為。要認真落實《關于加強建筑市場資質資格動態(tài)監(jiān)管完善企業(yè)和人員準入清出制度的指導意見》，對企業(yè)取得資質后是否符合資質標準進行動態(tài)核查，依法清理一批不再符合資質資格條件的企業(yè)和個人，逐步扭轉建筑市場供大于求的局面。省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門每年要將本行政區(qū)域內對企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)行為的處罰情況書面報送住房城鄉(xiāng)建設部，住房城鄉(xiāng)建設部匯總后向全國通報。
    （二十四）嚴肅查處建設單位違法違規(guī)行為。各地要及時糾正建設單位在招標時設置不合理條件，任意壓縮工期和工程造價，或者政府投資工程要求帶資承包等違法違規(guī)行為，建設單位拒不改正的，應依法進行處理。要依法查處建設單位肢解發(fā)包工程，指定分包單位或材料設備生產(chǎn)廠、供應商，強迫承包單位簽訂“陰陽合同”等違法違規(guī)行為，造成工程質量安全事故或重大隱患的，應依法追究建設單位的責任。要按照有關法律法規(guī)，嚴肅處理建設單位不按合同約定及時支付工程款，或質量保證金等到期不及時返還的問題，對造成農(nóng)民工工資拖欠以及群體性事件的，應依法追究其責任。各地要嚴格施工許可管理，不符合法定條件的不得頒發(fā)施工許可證；對于違法開工的工程，要依法責令停工。建設單位發(fā)生上述行為的，各地應將其作為不良行為在建筑市場誠信信息平臺上進行公布。
    （二十五）嚴肅查處勘察、設計、施工單位的違法違規(guī)行為。對勘察、設計、施工單位轉包、違法分包、轉讓、出借資質證書或者以其他方式允許他人以本單位名義承攬工程的，要責令改正，依法給予沒收違法所得、罰款等行政處罰；對勘察設計單位不按照建設工程質量安全標準進行勘察設計，施工單位在施工中偷工減料的，或者使用不合格的材料、構配件和設備的，要責令改正，依法給予罰款等行政處罰。施工單位未將其承包的工程進行分包，但在施工現(xiàn)場所設項目管理機構的項目經(jīng)理及項目管理人員與承包單位之間無注冊執(zhí)業(yè)關系和勞動合同及社會保險關系的，視同允許他人以本企業(yè)名義承攬工程進行查處?？辈?、設計、施工單位的不良行為要在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布。對因拖欠農(nóng)民工工資造成群體性事件的，要記入建筑市場誠信信息平臺并向全國通報。對于造成工程質量安全事故的，依法給予停業(yè)整頓、降低資質等級、吊銷資質證書的行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
    （二十六）嚴肅查處工程監(jiān)理等單位違法違規(guī)行為。各地要結合實際，對工程監(jiān)理單位以及招標代理、造價咨詢、工程檢測、施工圖審查等中介機構開展專項治理。對工程監(jiān)理單位轉讓監(jiān)理業(yè)務、不按《建設工程監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定和合同約定配備監(jiān)理人員、超越資質等級承接業(yè)務、出賣或轉讓資質證書的，招標代理機構與招標人或投標人串通搞虛假招標的，造價咨詢機構違法違規(guī)編審工程造價的，工程檢測機構出具虛假檢測報告的，施工圖審查單位在審查中發(fā)生重大失誤或弄虛作假的，要依法追究其責任，給委托方造成損失的，要承擔相應賠償責任。上述行為要作為不良行為在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布。對于造成工程質量安全事故的，要依法降低其資質資格等級直至吊銷資質資格證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
    （二十七）嚴肅查處從業(yè)人員違法違規(guī)行為。各地要按照“企業(yè)和人員并重”的監(jiān)管方針，切實加強對注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊監(jiān)理工程師、注冊建造師等注冊人員的監(jiān)管，落實其法定責任和簽章制度。要嚴肅查處注冊人員出租出借資格證書、出賣印章、人證分離、重復注冊、不執(zhí)行有關法律法規(guī)與強制性標準等違法違規(guī)行為，造成工程質量安全事故，情節(jié)嚴重的，要依法吊銷其執(zhí)業(yè)資格直至終身禁止執(zhí)業(yè)，并在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
八、創(chuàng)建良好市場環(huán)境，促進建筑業(yè)健康發(fā)展
    （二十八）加強組織領導。各地要高度重視加強建筑市場監(jiān)管工作，認真落實黨中央、國務院關于開展工程建設領域突出問題專項治理的有關要求，堅持以科學發(fā)展觀為指導，切實增強緊迫感和使命感，充分運用法律、經(jīng)濟、行政以及信用約束等手段，維護公平競爭、依法誠信的建筑市場秩序，保障工程質量安全和人民群眾切身利益，維護社會和諧穩(wěn)定。
各地要規(guī)范外地企業(yè)進入本地的告知性備案制度，取消強制要求外地企業(yè)在當?shù)刈元毩⒆庸?，將本地區(qū)、本系統(tǒng)業(yè)績作為評標加分條件等不合理的限制措施，維護全國建筑市場的統(tǒng)一。政府部門要加快與其所屬企業(yè)脫鉤，嚴禁利用自身監(jiān)管權力違法違規(guī)干預工程招投標，為其下屬或本地企業(yè)承接工程，努力構建公平競爭、合理流動的市場環(huán)境。
    （二十九）健全監(jiān)督執(zhí)法機制。從2011年開始，住房城鄉(xiāng)建設部將定期組織全國建筑市場專項檢查活動，對建筑市場中的突出問題進行集中執(zhí)法檢查。市（縣）級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要對本地所有在建工程項目進行全面檢查，省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要進行重點巡查，住房城鄉(xiāng)建設部進行抽查，通過強化對市場主體違法違規(guī)行為的打擊力度，將建筑市場專項檢查活動常態(tài)化、制度化。各地要加強對開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域內工程建設的管理，不允許以加快建設、營造良好軟環(huán)境為借口，不履行法定建設程序，不遵守相關法律制度，逃避監(jiān)督執(zhí)法。各地要充分發(fā)揮部門聯(lián)動執(zhí)法的作用，加強與工商、稅務、司法、銀行等相關行業(yè)主管部門的協(xié)調配合，完善溝通渠道，健全信息共享、聯(lián)動執(zhí)法等制度，形成建筑市場監(jiān)管合力。
    （三十）加強監(jiān)管隊伍建設。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要加強建筑市場監(jiān)管隊伍建設，充實監(jiān)管人員，落實必要的工作條件和經(jīng)費。上級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要加強對基層建筑市場監(jiān)管工作的指導，針對突出問題組織專題調研，強化對基層監(jiān)管人員的業(yè)務培訓和工作監(jiān)督，提高基層建筑市場監(jiān)管工作對政策的掌握水平和依法行政能力。各地要加強對建筑市場執(zhí)法情況的檢查，對有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的單位和人員，要依法追究責任。
    （三十一）促進行業(yè)發(fā)展。各地要督促企業(yè)落實“綠色建筑、節(jié)能減排”要求，推動企業(yè)技術進步，提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，鼓勵企業(yè)開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權的專利和專有技術，鼓勵企業(yè)制定具有自身特點的技術標準和工法，提高大型現(xiàn)代化機械設備裝備能力，增強企業(yè)的核心競爭力。要加大支持力度，在一些大型公共建筑和基礎設施建設中推行工程總承包，引導大型設計、施工企業(yè)發(fā)展成為具有設計、采購、施工管理等全過程服務能力的龍頭企業(yè)，全面提升建筑企業(yè)的技術與管理水平，促進建筑業(yè)健康發(fā)展。